Problemy z zapewnieniem odpowiedniej kadry nauczycielskiej i brak pieniędzy na duże inwestycje budowlane to główne bolączki kontrolowanych przez NIK gmin i powiatów związane z finansowaniem oświaty. W badanym okresie samorządy te jednak w pełni realizowały swoje obowiązki dotyczące kształcenia, wychowania i opieki, a środki na ten cel w większości przypadków wydawały prawidłowo.
Zadania oświatowe są finansowane przede wszystkim z subwencji oświatowej, ale choć w latach 2017-2020 z roku na rok rosła kwota przekazywana samorządom z budżetu państwa, to w przypadku gmin odpowiedzialnych za funkcjonowanie szkół podstawowych i przedszkoli, a wcześniej także gimnazjów, jeszcze szybciej rosły wydatki na ten cel. W porównaniu do 2017 r. w 2020 r. subwencja oświatowa wzrosła w skali kraju średnio o blisko 20 proc., a wydatki o 23 proc., natomiast w przypadku samorządów kontrolowanych przez NIK odpowiednio o 23 proc. i o ok. 29 proc., przy czym najbardziej znaczącą różnicę odczuły gminy miejskie – wzrost subwencji wyniósł tam w badanym okresie 10 proc., a wydatków 23 proc.
Wszystkie kontrolowane gminy i powiaty, poza pieniędzmi otrzymanymi z subwencji oświatowej, które stanowiły niemal 63 proc. wydatków na oświatę, przeznaczały na ten cel również środki własne – średnio stanowiły one ok. 31 proc. tych wydatków.
Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że największą część wydatków na oświatę, bo aż połowę, przeznaczano w kontrolowanych samorządach na wynagrodzenia dla nauczycieli. W porównaniu do 2017 r. w 2020 r. wydatki te wzrosły średnio o ok. 30 proc. Z kolei najmniejszą część wydatków na oświatę – 5,3 proc. stanowiły w kontrolowanych samorządach inwestycje i modernizacje, mimo, że tego rodzaju potrzeb przybywało, zwłaszcza w gminach, które są tzw. „sypialniami” dużych miast. W związku z napływem nowych mieszkańców konieczne jest tam zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, w tym szkół i przedszkoli dla dzieci, co oznacza potrzebę budowania nowych obiektów lub modernizowania już istniejących.
NIK skontrolowała 32 gminy, 16 powiatów oraz 11 jednostek powołanych do wspólnej obsługi administracyjno-finansowej placówek oświatowych w ośmiu województwach. Wszystkie te samorządy realizowały w pełni zadania oświatowe wynikające z przepisów, ale władze niemal 40 proc. z nich deklarowały, że gdyby miały większe możliwości finansowe mogłyby poprawić warunki nauczania, a także zaproponować dzieciom dodatkową ofertę zarówno edukacyjną jak i opiekuńczą – zajęcia pozalekcyjne, opiekę psychologiczną i medyczną, w tym stomatologiczną.
Subwencja oświatowa rośnie, ale wolniej niż wydatki
Jednym z obowiązków samorządów jest realizowanie tzw. zadań oświatowych, w ramach których gminy prowadzą szkoły podstawowe i przedszkola (do 31 sierpnia 2019 r. prowadziły także gimnazja), a powiaty przede wszystkim szkoły ponadpodstawowe i specjalne oraz ośrodki szkolno-wychowawcze. W okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2021 r. kontrolowane samorządy wydały na realizację takich zadań w sumie ponad 8 mld 400 mln zł, to ok. 34 proc. ich wydatków ogółem.
Środki na ten cel pochodziły przede wszystkim z budżetu państwa – subwencja oświatowa z rezerwą oświatową wyniosła w tym czasie ok. 5 mld 300 mln zł i wzrosła w badanym okresie o 23 proc.
To wystarczyło na sfinansowanie przez kontrolowane samorządy średnio prawie 63 proc. wydatków na zadania oświatowe, z czego w powiatach aż na 81,5 proc. takich wydatków, a w gminach na niewiele więcej niż połowę (w miejskich 50,5 proc., w wiejskich 53,6 proc.).
Większość pozostałych potrzeb dotyczących finansowania oświaty, kontrolowane samorządy pokrywały ze środków własnych, które stanowiły średnio ok. 31 proc. wydatków w tym zakresie, ale w gminach miejskich 42,5 proc., w gminach wiejskich 40,4 proc., z kolei w powiatach 12,5 proc.
Na zwiększenie wydatków ze środków własnych, jak przyznawali samorządowcy, wpływał przede wszystkim wzrost wynagrodzeń nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi, a także koszt sfinansowania zastępstw nauczycieli, w tym przebywających na urlopach dla poratowania zdrowia. Coraz więcej pieniędzy potrzeba było także na opiekę świetlicową, utrzymanie stołówek i dowozy uczniów do szkół.
Samorządowcy zwracali również uwagę na wzrost liczby dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego lub opiniami poradni psychologiczno-pedagogicznej, co powoduje konieczność wprowadzenia i sfinansowania dodatkowych godzin pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, zajęć dydaktyczno-wyrównawczych i indywidualnych ścieżek kształcenia. W dodatku tych orzeczeń przybywało w trakcie roku szkolnego, podczas gdy subwencja oświatowa naliczana była wg stanu na 30 września roku poprzedniego. Taki system kalkulowania subwencji był niekorzystny również w sytuacji, gdy w trakcie roku szkolnego rosła liczba podopiecznych placówek oświatowych. Stwarzało to problemy zwłaszcza w gminach na obrzeżach dużych miast, gdzie przybywało mieszkańców, co z kolei wiązało się z koniecznością zapewnienia ich dzieciom miejsc w szkołach i przedszkolach, zatrudnienia dodatkowych nauczycieli oraz powiększenia bazy lokalowej. Co prawda przewidziano na ten cel środki z rezerwy subwencji oświatowej, ale w trakcie kontroli NIK stwierdziła przypadki, w których samorządy choć wskazywały we wnioskach konkretne sumy, dostawały mniej pieniędzy.