Dwadzieścia lat to nie tak wiele czasu, by zmienić nawyki i sposób myślenia o społeczeństwie. Dlatego wciąż jeszcze jesteśmy na drodze wiodącej do partnerskich relacji między obywatelami a tzw. władzą. Przez cały okres PRL były one jasno ustalone. To władza miała rację, wiedziała lepiej, czego ludziom potrzeba niż oni sami.

Dyrektywy powstawały w centrali i stamtąd płynęły w teren. Odwrotnego przepływu informacji w zasadzie nie było. Zdumiewające, że pozostałości tego typu myślenia pokutują do dziś. Jeśli tylko ktoś zdoła wyszarpać dla siebie kawałek władzy, to traktuje ją jako przywilej, a zarazem gwarancję tego, że wie lepiej. Dlatego mechanizm demokracji bezpośredniej, jakim są społeczne konsultacje, przyjmuje się opornie. Dla wielu urzędników różnego szczebla to tylko kłopotliwa konieczność, wydłużająca proces stanowienia prawa lub inwestycji. Toteż wykazują niemało pomysłowości, by prawdziwych konsultacji uniknąć. Najprostszym sposobem jest pytanie o zdanie wyłącznie tych organizacji czy grup ludzi, którzy projekt wspierają. Przykładem niech będzie budowa obwodnicy augustowskiej. Mieszkańcy miasta chcieli pozbyć się jak najszybciej koszmaru komunikacyjnego, ekologów zaś o zdanie nie zapytano. W rezultacie wielkie pieniądze zostały zmarnowane, a TIR-y dalej zagrażają bezpieczeństwu ludzi na ulicach. Istotne jest też takie sformułowanie pytań, by uzyskać pożądaną z punktu widzenia urzędu odpowiedź. To wszystko jednak mści się, bo jeśli ktoś jest faktycznie danym rozwiązaniem dotknięty lub przez nie poszkodowany, to może je zaskarżać bez końca. Zdecydowanie lepiej wychodzi się na otwartej debacie, w której wszyscy naprawdę zainteresowani przedstawiają swoje opinie. Zwykle udaje się wtedy wypracować rozwiązania, które są do przyjęcia dla uczestników konsultacji.

Rozeznanie woli społeczeństwa

Wzorcem demokracji bezpośredniej może być Szwajcaria. Tam na poziomie gmin, kantonu czy całego kraju wszystkie decyzje zapadają po otwartej publicznej debacie i referendum. Jego wynik jest wiążący i nie ma wtedy już mowy o kolejnych inwestycjach blokujących na przykład drążenie tunelu przez górę. Taki sposób rządzenia wymaga od urzędników zupełnie innej postawy niż ta, która tkwi w mentalności ludzi Europy Wschodniej. To postawa służebna wobec społeczeństwa. Eksperci z najrozmaitszych dziedzin przedstawiają swoje poglądy i muszą zrobić to w taki sposób, by każdy z biorących udział w referendum zrozumiał wagę rozstrzyganego problemu. Nie ma mowy o lekceważącym stwierdzeniu, że ignoranci nie mogą decydować w kwestiach zrozumiałych tylko dla specjalistów. Zwłaszcza proces stanowienia prawa, które dotyczy przecież wszystkich, musi być oparty na dokładnym rozeznaniu woli społeczeństwa. To ono najlepiej wie, jakie regulacje są potrzebne, a jakie tylko komplikują życie, utrudniając na przykład działalność przedsiębiorcom lub nakładając na zwykłych ludzi dodatkowe obowiązki, z których tak naprawdę  nic nie wynika. Prawo narzucone wbrew ich woli zawsze będzie dla nich czymś obcym, a nawet wrogim. Stąd się bierze skłonność do jego omijania.

Dostosowanie regulacji do potrzeb

– Zasięganie opinii obywateli w procesie stanowienia prawa, a więc konsultacje społeczne są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania państwa. Pozwalają dostosować regulacje do potrzeb. Dla wzrostu gospodarczego ważne jest stabilne otoczenie prawne. Większość przedsiębiorców wskazuje na złą jakość prawa oraz na niestabilny system podatkowy jako główne przeszkody w ich działalności. Przeprowadzona w 2010 r. analiza 129 ustaw ujawniła, że pociągają one za sobą obowiązek uzyskania koncesji, licencji, wpisu do rejestru lub różnych zezwoleń. Roczny koszt ich zastosowania, poniesiony przez przedsiębiorców, wyniósł 130 mln zł, gdy korzyści dla budżetu nie przekroczyły 8 mln zł. W szóstej kadencji Sejmu uchwalone zostały 953 ustawy, z czego 70 proc dotyczyła nowelizacji istniejących aktów prawnych. Działalność legislacyjna nie powinna skupić się na tworzeniu nowych regulacji, lecz na uchylaniu zbędnych. Nowych przepisów przybywa tak dużo, że przedsiębiorcy nie są w stanie śledzić zmian. Regulacje nie mogą być nazbyt rygorystyczne, by nie zniechęcały do prowadzenia biznesu – podkreślił Janusz Piechociński, wicepremier, minister gospodarki, otwierając debatę „Konsultacje publiczne w procesie ciągłego doskonalenia prawa”. Wicepremier zaznaczył, że obszarem polskiego ustroju gospodarczej jest społeczna gospodarka rynkowa, oparta między innymi na współpracy z partnerami społecznymi. Ich wiedza jest niezbędna do właściwego przeprowadzenia procesu prawodawczego. W ministerstwie gospodarki stałą praktyką przy przygotowywaniu nowych rozwiązań jest zasięganie opinii przedsiębiorców, ludzi nauki oraz strony społecznej. Takie podejście pozwala na tworzenie przepisów dobrze dostosowanych do realiów gospodarczych. By jeszcze usprawnić prace legislacyjne, w resorcie przygotowano program „Lepsze regulacje 2015”, który został przyjęty przez rząd.

E-konsultacje

Mariusz Haładyj, wiceminister gospodarki, poinformował, że pod koniec pierwszego kwartału tego roku ruszą w resorcie e-konsultacje. Umożliwią one każdemu zainteresowanemu zgłaszać uwagi do projektów prawnych, a także wyrażać ogólne opinie, co do potrzeby wprowadzenia danego rozwiązania. Taka forma dialogu rozszerzy zakres konsultacji. Wezmą w nich udział nie tylko organizacje, które niejako z urzędu mają prawo oceniać zasadność danych regulacji i ich wpływ na działalność przedsiębiorców. Zawsze pozostaje pytanie, jaka jest granica konsultacji, czy ich rozszerzanie nie wydłuży za nadto procesu legislacyjnego. Jeśli miałoby to poprawić jakość stanowionego prawa, warto zebrać jak najpełniejsze opinie. Rzetelne konsultacje muszą trochę potrwać. Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji, zaznaczył, że na posiedzeniu Rady Ministrów zdarzały się przypadki, że rozmawiając o konkretnych regulacjach, zastanawiano się, czy nie należy ponowić konsultacji. Chociażby ze względu na niezadawalający ich zakres, rząd postanowił jeszcze nie podejmować decyzji o regulacjach dotyczących uboju rytualnego. Ponadto, co 2-3 lata potrzebny jest przegląd aktów prawnych, by móc wprowadzić niezbędne korekty. Wymaga tego na przykład reforma emerytalna, do której nie zajrzano przez 10 lat. Zdaniem Adama Jassera, podsekretarza stanu w KPRM, w pracach legislacyjnych konieczne jest ustawienie priorytetów. Ważną rangę muszą mieć regulacje wynikające z expose premiera oraz z implementacji prawa unijnego do polskiego. Wprawdzie poprawiają się kompetencje administracji, to jednak do połowy projektów zgłoszono uwagi o potrzebie dalszej analizy i określenia skutków planowanych rozwiązań.

Brak zaufania barierą

– Ogromne nadzieje pokładam w e-konsultacjach. Powinny spowodować, że proces legislacyjny będzie bardziej otwarty i bardziej przejrzysty. Co ważne, większa grupa ludzi będzie mogła się wypowiedzieć. Szkoda, że inne resorty nie wprowadzają takiej formy dialogu. Konsultacje potrzebne są na każdym etapie stanowienia prawa, bo często to, co zapisano na początku jest inne niż uwzględniono na końcu – stwierdziła Grażyna Kopińska z Fundacji Batorego. Mimo nowej rzeczywistości nie zmieniła się mentalność Polaków. Tylko 13 proc. z nich ufa innym. Gorzej jest tylko w Grecji. W Norwegii na przykład wskaźnik zaufania wynosi 70 proc. a średnio w UE – ponad 40 proc. – Nieufność do wszystkich i wszystkiego jest barierą w rozwoju kraju. Taka postawa sprawia, że właściciele mikro i małych firm nie myślą o rozwinięciu skrzydeł. Z góry zakładają, że nie warto współpracować z innymi, bo mogą ich wykorzystać. Czy coś może zrobić tu państwo? Owszem, może spróbować dać gwarancje bezpieczeństwa przedsiębiorstwom działającym w Specjalnych Strefach Ekonomicznych, gdy ich partnerzy zawiodą. Inaczej nadal kresem aspiracji polskich przedsiębiorców będzie osiągnięcie takiego statusu materialnego, by mogli mieszkać w domu z ogródkiem i jeździć dobrym samochodem – powiedział prof. Janusz Czapliński z UW.

Internet narzędziem nacisku

Uczestnicy debaty zwracali uwagę, że ciągle konsultacje społeczne traktowane są jako wymóg formalny, a nie sposób na poprawę jakości prawa. Zdarza się, że na wyrażenie opinii partnerzy społeczni mają dwa dni. To za mało czasu na przedstawienie swoich poglądów. Bywa, że w przesłanym projekcie zamiesza się adnotacje, iż w przypadku braku opinii uznaje się, że zyskuje on akceptację. Internet wyposażył społeczeństwo w nowe, bardzo skuteczne narzędzie wpływania na decyzje władz. Spektakularny jest przykład ACTA. Użytkownicy Internetu, niezadowoleni z regulacji, które ograniczyłyby wolność tego medium, skrzyknęli się i wyszli na ulicę, protestując przeciwko umowie ACTA. Osiągnęli swój cel – Polska jej nie ratyfikowała. Należy się spodziewać, że to narzędzie komunikowania się z władzą będzie coraz szerzej wykorzystywane.

Teresa Hurkała